Huippuunsa viritetty viranomaisyhteistyö merivartioinnissa

(Kirjoitus on julkaistu Rannikon puolustajassa 1/2020. Teksti on laadittu yhteistyössä Valtteri Viitalan kanssa.)

Ympäristövahinkojentorjuntaharjoitus Suomenlahden merivartioston, Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen ja Merivoimien kesken lokakuussa 2019. Kuva: Rajavartiolaitos.

Suomi on asiaa tuntevissa piireissä maailmalla kuuluisa pitkälle viedystä viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Asia on hyvin tiedetty ja monasti toistettu myös kotimaassa. Suomessa on lainsäädännöllä tehokkaasti mahdollistettu viranomaisten toimiminen toistensa tehtäväalueilla sekä virka-avun antaminen. Esimerkkinä tästä voidaan pitää vaikkapa PTR-lakia, joka on kirjoitettu nimenomaisesti poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen yhteistoiminnan edistämiseksi. Karrikoiden voidaan sanoa, että viranomaisten välinen yhteistoiminta ei ole vain mahdollista, vaan se on jopa välttämätöntä Suomen kaltaisessa pienessä maassa. Järjestelmämme on rakennettu resursseihimme ja vallitseviin olosuhteisiin sopivaksi ja sellaisenaan toimii erinomaisesti. Resursoinnin taso taasen on riippuvainen poliittisesta priorisoinnista, joskin järjestelmällämme saavutetut erinomaiset tulokset huomioiden ovat kritiikin aiheet vähäiset. Erikseen harkittavaksi jää, miltä osin saavuttamamme korkea turvallisuustaso sekä viranomaistoiminnan kustannustehokkuus johtuvat maailmankolkassamme vallitsevista ulkoisista olosuhteista ja miltä osin järjestelmämme erinomaisuudesta.

Korkea viranomaisyhteistyön taso mahdollistaa julkisen toiminnan kokonaisoptimoinnin. Kun kokonaisuuden toiminta on optimoitu, voidaan kokonaisuuden osien, eli yksittäisten viranomaisten, resurssit supistaa minimiin. Tuotakoon verrattain kanoniseen kansalliseen viranomaisyhteistyökeskusteluumme kuitenkin myös toinen näkökulma, sillä asiaa voidaan tarkastella myös käänteisessä valossa. Optimoitaessa saavutetaan tehokkuushyötyä, mutta samalla särkymävara pienenee. Suuremmilla valtioilla ja suuremmilla resursseilla ei samanlaista tarvetta kokonaisoptimointiin ole. Suurilla valtioilla on suuret toleranssit, kuten sanonta kuuluu. Viranomaiskentän kokonaistoiminta ei ehkä ole yhtä optimoitua kuin meillä, eikä yhteistyötä viranomaisten välillä juuri tehdä, mutta useammat merkittäviltä osin samoja lakisääteisiä tehtäviä hoitavat viranomaiset luovat järjestelmään särkymävaraa. Yhden viranomaisen jättäessä huomaamatta jotakin tai ollessa kykenemätön reagoimaan, voi toinen viranomainen ottaa asiasta kopin. Viranomaisten keskinäinen kilpailu johtaa osaoptimointiin ja kokonaisuuden toiminta on tehottomampaa, mutta särkymävara on samalla suurempi. Hybridiuhkiin vastattaessa juuri tuo särkymävara voi nousta arvoon arvaamattomaan.

Tässä artikkelissa keskitytään viranomaisyhteistyöhön nimenomaan merivartiostojen näkökulmasta. Rajattakoon sinänsä runsas kansainvälinen yhteistyö pääosin tarkastelun ulkopuolelle. Merivartioinnilla tarkoitetaan tässä artikkelissa kahden merivartiostomme suorittamia Rajavartiolaitoksen lakisääteisiä tehtäviä menemättä laajempaan eurooppalaiseen keskusteluun rannikkovartiotoiminnoista. Mainittakoon vain lyhyesti, että eurooppalaisen raja- ja merivartiostoasetuksen tarkoittama rannikkovartiotoimintojen kenttä on Suomen merivartiostojen tehtäväkenttää laajempi ja siihen liittyy Suomessa lukuisia Rajavartiolaitoksen ulkopuolisia viranomaisia. Rannikkovartiotoiminnoista lähemmin kiinnostuneille suositellaan luettavaksi diplomityö Frontex as a European Coast Guard (Iljina 2019). 

Rajavartiolaitoksen strategian 2027 mukaisesti ovat Rajavartiolaitoksen toiminnan päämäärät: 1) rajaturvallisuus, 2) turvallisuus merialueilla sekä 3) alueellinen koskemattomuus ja puolustusvalmius. Viranomaisyhteistyön tarkastelu on selkeintä toteuttaa edellä mainittuihin päämääriin sitoen. 

Rajaturvallisuus

Rajaturvallisuuden ylläpitäminen on rajavartiolaissa määritelty käsittämään ne toimenpiteet, joilla pyritään estämään valtakunnanrajan ja ulkorajan ylittämisestä annettujen säännösten rikkominen ja rajat ylittävästä henkilöliikenteestä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle aiheutuvat uhat sekä rajat ylittävän rikollisuuden torjunnan ja rajanylityksen turvallisuuden varmistamisen. Käsitteen sisältöä on vaikea rajata tarkasti ja omaksutun tulkinnan mukaan käytännössä kaikki Rajavartiolaitoksen operatiivinen toiminta, joka ei ole meriturvallisuuden ylläpitämistä, alueellisen koskemattomuuden valvontaa tahi puolustusvalmiuteen liittyvää, katsotaan rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi. 

Merivartiostot ylläpitävät rajaturvallisuutta toiminta-alueillaan suorittamalla rajatarkastuksia rajanylityspaikoilla sekä rajojen valvonnalla, jonka tarkoituksena on paljastaa luvattomat rajanylitykset ja huolehtia siitä, että rajanylitykset tapahtuvat varsinaisilla rajanylityspaikoilla. Rajojen valvontaa suoritetaan teknisellä valvontajärjestelmällä sekä partioimalla maalla, merellä ja ilmassa kulloinkin tarkoitukseen parhaiten sopivalla kalustolla. Ulkorajan käsite merialueella on laajempi kuin pelkkä Suomen ja Venäjän välinen meriraja. Huvialus-, kalastus- ja risteilyalusten liikenne voi olla sisä- tai ulkorajaliikennettä riippuen käytetyistä satamista ja reiteistä. Sisä- ja ulkorajaliikenne on näin ollen kyettävä rajojen valvonnan keinoin erittelemään tarvittavien toimenpiteiden oikeaksi kohdentamiseksi. Sisärajoja ei järjestelmällisesti valvota, joskin riskianalyysiperusteisesti voidaan toteuttaa valvontaiskuja ja satunnaistarkastuksia. Valvontaiskut toteutetaan usein yhteistyössä poliisin ja Tullin kanssa. Valvontaiskuja on kohdistettu sekä Suomen ja Viron että Suomen ja Ruotsin väliseen huvialusliikenteeseen. Ulkomaalaisvalvontaa ulkomaiden kansalaisten maassaolon edellytysten selvittämiseksi suoritetaan yhteistyössä poliisin kanssa erityisesti rajanylityspaikoilla.

Rajojen valvontaan liittyvän viranomaisyhteistyön näkökulmasta mielenkiintoisen erityistarkastelukohteen muodostavat satamat. Kalastus- ja lastialusten rajatarkastuksista huolehtii valtioneuvoston asetuksen mukaisesti pääsääntöisesti Tulli, vaikka rajaturvallisuuden ylläpitämisen kokonaisvastuu rajavartiolain mukaisesti on Rajavartiolaitoksella. Vastavuoroisesti Rajavartiolaitos hoitaa tullivalvontaa valtakunnanrajoilla sekä niillä rajanylityspaikoilla, joilla Tulli ei ole sitä järjestänyt. Rajavalvonta muissa kuin matkustajasatamissa ja tullivalvonnan järjestelyt vaativat siis erittäin läheistä Rajavartiolaitoksen ja Tullin välistä yhteistyötä sekä korkeaa luottamusta. Merivartiostot ylläpitävät lisäksi partioimalla itsenäistä tilannekuvaa toiminta-alueidensa rahtisatamista. Myös yhteispartiointia sekä Tullin että poliisin kanssa on suoritettu.

Rajaturvallisuuden ylläpitämiseen liittyy myös liikenteenharjoittajien toimittamien matkustajatietojen (API) ennakkotarkastus rajatarkastusten maalinosoitukseen sekä matkustajarekisteritietojen (PNR) käyttö terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjuntaan. Ensin mainittu on Suomenlahden merivartiostoon keskitetty Rajavartiolaitoksen valtakunnallinen toiminto, joka palvelee myös muita viranomaisia - ennen kaikkea poliisia. Matkustajarekisteritietojen käyttö taas toteutetaan PTR-rakenteessa, jossa liikennemuotokohtaisesti operatiivinen johto on vastuutettu yhdelle kolmesta yhteistyöviranomaisesta, vaikka kunkin PTR-keskuksen toimintaan osallistuu myös kahden muun viranomaisen henkilöstöä. PTR-keskusten lisäksi Länsi-Suomen merivartioston yhteydessä toimii Rajavartiolaitoksen ja Tullin yhteinen Merilinna-toiminto, joka keskittyy rahti- ja kalastusaluksiin liittyvään riskianalyysiin. Paljon edellä mainittuja saumattomammin ei viranomaisten välistä yhteistyötä enää voisi toteuttaa. 

Turvallisuus merialueilla

Merialueiden turvallisuus on niin laaja kokonaisuus, että sitä on vaikea yksiselitteisesti määritellä. Rajavartiolaitoksen yksiköt ovat joka tapauksessa yleensä ensimmäisenä viranomaisena paikalla, kun jotain merellä ja ulompana rannikolla tapahtuu, jos tapahtumalla on liittymäpinta meriturvallisuuteen. Lainsäädännöllisesti tarkasteltuna Rajavartiolaitos on jo pitkään toiminut johtavana meripelastusviranomaisena. Rajavartiolaitoksen vastuulle siirtyi lisäksi vuoden 2019 alusta lukien aluksista aiheutuvien merellisten ympäristövahinkojen torjuntatoiminnasta huolehtiminen ja niihin varautumisen yhteensovittaminen. Tämän lisäksi Rajavartiolaitos johtaa käytännön torjuntatoimintaa avomerellä tapahtuvien ympäristövahinkojen (esimerkiksi öljypäästöt) osalta, kun taas alueellisten pelastuslaitosten tehtävänä on johtaa torjuntaa saaristossa ja rannikolla. Molemmat viranomaiset varautuvat suorittamaan torjuntatoimia toistensa johdossa.

Meripelastukseen liittyen teemme laajaa poikkihallinnollista yhteistyötä esimerkiksi Merivoimien, pelastuslaitosten, poliisin, sairaanhoitopiirien, sosiaalitoimen, liikenneviranomaisten ja vapaaehtoisten meripelastajien kanssa. Meripelastuksen yhteistyöjärjestelyt ovat tavallaan esimerkki mahdollisimman pitkälle viedystä yhteistoiminnasta – kaikki toimijat puhaltavat yhteen hiileen mahdollistaakseen mahdollisimman tehokkaan ihmishenkien pelastamisen mereltä. Ketjun jokaista lenkkiä tarvitaan, jotta järjestelmä toimii mereltä hoitolaitokseen tai evakuointikeskukseen asti ja niistä eteenpäin.

Poliisi ja pelastuslaitos osallistuivat SLMV:n johtaman, meripelastustehtävänä alkaneen, pienkoneen pakkolaskutapauksen selvittelyyn Espoossa joulukuussa 2019. Kuva: Rajavartiolaitos.

Merellisten ympäristövahinkojen torjunnassa korostuu yhteistyö eritoten alueellisten pelastuslaitosten kanssa. Yhteistyön onnistuessa vastuualueemme rajaa rannikolla ei edes huomaa. Avomerellä tapahtuva ympäristövahinkojen torjunta vaatii kuitenkin sellaista raskasta kalustoa, jota on ensisijaisesti ja sinänsä mielenkiintoisesti vain "kovan turvallisuuden" viranomaisilla, eli Rajavartiolaitoksella ja Merivoimilla. Merellisen ympäristötilannekuvan luomisessa pelikenttä taas laajenee yleiseurooppalaiseksi. Tärkeä tilannekuvan tuottaja on esimerkiksi EMSA (Euroopan meriturvallisuusvirasto), jonka kautta saadaan käyttöön erittäin tärkeää satelliittivalvontamateriaalia. Juhannuksen alla tapahtuneesta Suomen Leijonan majakan läheisyydessä tapahtuneesta öljypäästöstä saatiin ensimmäiset havainnot nimenomaan satelliittivalvonnan keinoin. Länsi-Suomen merivartiosto johti torjuntatoimet, mutta Merivoimien kalustollaan tuoma lisäarvo oli ensiarvoisen tärkeää öljyntorjuntatyön onnistumiseksi.

Älkäämme unohtako myöskään METO-yhteistyötä, joka kokoaa saman pöydän ääreen niin valtakunnallisella kuin alueellisellakin tasolla Rajavartiolaitoksen, Merivoimien, Traficomin ja Väyläviraston edustajat.

Öljyntorjuntatoimet käynnissä Suomen Leijonan majakan läheisyydessä kesällä 2019. Kuvassa Rajavartiolaitoksen ja Merivoimien aluskalustoa öljyä keräämässä. Kuva: Rajavartiolaitos.

Alueellinen koskemattomuus ja puolustusvalmius

Alueellisen koskemattomuuden turvaamisen ja puolustusvalmiuden ylläpitämisen saralla merivartiostoilla on lähes 90 vuotta kestänyt yhteistoimintasuhde Puolustusvoimien ja erityisesti Merivoimien kanssa (Merivartiolaitos perustettiin vuonna 1930). Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen upseerien yhteinen koulutus Maanpuolustuskorkeakoululla toimii koko virkauran läpi kantavana pohjana yhteistyölle. Kynnys yhteydenottoon yli virastorajojen on hyvin matala – yhteinen tavoite ohjaa yhteiseen toimintaan. Viime vuosien muutokset turvallisuusympäristössä ovat entisestään tiivistäneet yhteistoimintaamme. 

Merivartiostot suorittavat alueellisen koskemattomuuden valvontaa ja rajojen valvontaa käytännössä samoin resurssein. Myös toimintoihin liittyvät viranomaisyhteistyöverkostot ovat luonnollisesti samankaltaiset. Aluevalvontaviranomaisia ovat aluevalvontalain mukaisesti sotilas-, rajavartio-, poliisi- ja tulliviranomaiset (”PTR + P”), eli samat toimijat kuin rajojen valvontaan liittyvässä yhteistyössäkin Puolustusvoimilla vahvennettuna.

Vartiolentolaivueen helikopteri laskeutumassa vartiolaiva Turvalle. Turva toimii erinomaisena merellisenä johtopaikkana ja tukeutumisalustana lähes missä tahansa viranomaisten yhteisessä operaatiossa. Kuva: Rajavartiolaitos.

Lopuksi: viime kädessä kyse on ihmisten välisestä yhteistoiminnasta

Artikkelissa on käsitelty viranomaisyhteistyötä pääosin teknis-juridisesta näkökulmasta. Tämä on sikäli perusteltua, että rakenteet ja lainsäädäntö luovat puitteet viranomaisyhteistyölle. Substanssin luovat kuitenkin ihmiset. Ehkäpä juuri ihmisissä piilee Suomen menestyksen salaisuus viranomaisyhteistyön saralla. Suomalaisen viranomaisyhteistyön käytännön tekijät, eli suomalaiset virkamiehet, ovat verrattain korkeasti koulutettuja, kulttuurisesti homogeenisia ja ponnistavat vakaasta sekä keskinäiseen luottamukseen pohjautuvasta yhteiskunnasta. Voidaan myös palata tarkastelemaan suurten ja pienten valtioiden suhteellisia etuja. Suomen pienuus on viranomaisyhteistyön näkökulmasta ehdoton valtti. Piirit ovat pienet. Kohtalaisen kokemuksen ja virkaiän kartutettuaan, voi suomalainen virkamies aavistuksen rinta rottingilla todeta tuntevansa lähes kaikki ”vastapelurinsa” omassaan ja rinnakkaisissa viranomaisorganisaatioissa. Tällaisia etuja ei ole monilla suurten tai epävakaampien valtioiden virkaveljillä.